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摘要：今年4月25日，欧盟正式通过了“碳边界调整机制”（Carbon Border Adjustment Mechanizm, 简称CBAM )法案，本文概括了其主要内容，并尝试对其问题点和课题进行讨论。第一期论点为“什么对于铁、铝等的碳排放量仅计算直接排放？”。

关键词：欧盟、碳价、碳边界调整机制(CBAM)、直接排放、补贴

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背景

最近，在有关气候变化对策的讨论中，经常看到碳边界调整机制（Carbon Border Adjustment Mechanizm, 简称CBAM )一词。在《日经新闻》等媒体上经常出现煽动危机感的报道，称如果欧盟引入CBAM，日本企业的竞争力将会被削弱，无法向欧盟进行出口，因此日本也应该引进与欧盟相同的高碳价格等。

欧盟雄心勃勃地制定了减少温室气体排放的目标，为了减少产业部门的排放，从2005年开始引入了“cap and trade（限额与交易）”型排放权交易制度（EU- ets），通过对对象产品征收碳价，促进温室气体的减排。随着欧盟对区域内生产商征收的碳价不断上涨，生产成本也不可避免地上涨，如果不采取同样严厉的措施，也就意味着市场会被不需要碳价的海外廉价进口产品夺走，生产基地转移到海外，这可能导致欧盟丧失产业基础。将生产转移到不采取严厉气候变化对策的海外，会导致CO₂排放增加，结果反而违背了全球整体温室气体减排的初衷，招致所谓的碳泄漏。为了避免这种情况的发生，欧盟引入了CBAM，目的就是对出口到欧盟境内的海外产品，在通关时征收与境内产品同等的碳价，以平衡应对气候变化的费用负担。

欧盟在2019年12月发布的欧洲绿色交易政策^注¹中提出“到2030年温室气体排放量比1990年减少50% ~ 55%”的严苛目标，配合这一目标开始讨论引入CBAM制度。此后，欧盟内部围绕CBAM制度，按照复杂的欧盟立法程序，进行了各种各样的讨论和调整，至去年年底终于形成了具体制度的最终版本，于今年4月25日召开的部长理事会上正式获得通过。

本文将对其概要以及发现的课题和问题点，分4次进行系列讨论。

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CBAM制度的引入过程

作为27个独立主权国家的集合体，欧盟的立法程序非常复杂。约束27个成员国家的法律首先由欧盟的行政机构——欧盟委员会（EC）制定法案草案，然后由各成员国选出的705名议员组成的欧洲议会进行审议和修正。然后将修正案送交由各国部长组成的欧洲部长理事会审议、修正，获得批准后，法案最终得以通过。但是，在很多情况下，代表欧盟整体利益的欧洲委员会的主张和代表欧盟各政党立场利益的欧洲议会，以及由代表各成员国国家利益的部长组成的部长理事会之间的利益容易发生冲突。这三者经过复杂的政治协调和妥协程序（称为三边对话），最终制定出修正法案，分别在欧洲议会和部长理事会上获得通过，才最终得以形成法案。

CBAM的EC草案于2021年7月形成，之后进行了必要的修改，在2022年6月22日在欧洲议会获得通过，并与部长理事会进行了协调，经过上述三边对话，最终在同年12月13日形成了最终修正案。该修正案在12月20日的部长理事会常驻代表委员会上获得通过。欧洲议会于今年2月9日在其下属的环境、公共卫生和食品安全委员会（ENVI）上通过了该法案，在之后4月18日的全体会议上通过了该法案，最终在4月25日召开的部长理事会上通过了该法案，正式生效。

达成共识的CBAM的概要如下所示【CBAM概要】。

①　对象品目：钢铁（包括凝结铁矿石、铁合金类、钢铁螺丝、螺栓、螺母等)、铝、化肥、水泥、电力、氢等6个品种。

②　每种产品的碳排放量的计算对象：

仅直接排放：钢铁（凝结铁矿石除外）、铝、氢

直接排放+间接排放：凝结铁矿石、化肥、水泥

③　间接排放（制造时消耗电力导致的排放）使用规定值计算。

（欧盟电网的排放系数、原产国电网的排放系数、基于原产国收费单的排放系数中某一个的平均值）。

④　在无法明确实际排放量的情况下，将各原产国的平均排放设置为默认值。在原产国数据不可靠的情况下，从欧盟区域内选出较差的10%生产商，以它们的平均排放量作为默认值。

⑤　150€以下的物品或军事用途物品不在CBAM的对象范围内。

⑥　引入日程

2023年10月1日~ 2025年12月31日为过渡期，要求出口商义务提供对象进口品目的单位产品碳排放量和在原产国缴纳的碳价格等信息(在此期间不收费)。

从2026年1月1日开始正式引入（开始调整收费）。同时修正EU-ETS的规则，开始阶段性地削减对现在处于国际竞争中的企业给予的无偿配额（2034年全部废除）。

⑦　碳边界调整收费机制：2026年1月以后，对象品目中的进口产品要根据每单位产品的碳排放量义务购买CBAM证书（EU排放权）(但是会扣除在原产国支付的碳价。对进口产品的过剩碳价格负担不进行负向扣除)。

⑧　作为调整（扣除）对象的原产国碳价中包括碳税、ETS制度下的排放权、税金（Levy）、费用（Fee）。

关于如何应对向欧盟外部出口CBAM对象品目，2025年底前欧盟委员会将对向域外出口的泄漏风险进行评估，在必要时制定符合WTO规则的法案。

以上是即将实施的CBAM制度的概要，具体排放量的计算方法和征收制度等详细规则将会在2025年前的这两年试行期间另行制定的欧盟实施法和委任法等法案中作出规定。

下面，本文将着眼于上述概要中下划线部分，并对其问题点和课题进行讨论，总结如下三点作为后续讨论中的论点。

论点1: 为什么对于铁、铝等的碳排放量仅计算直接排放？结果能实现公平的碳价边界调整吗?（基于上述②、⑦、⑧）

论点2：ETS逐步削减免费配额与基于CBAM的碳价调整之间的关系（基于⑥、⑦、⑧）

论点3：可以对来自欧盟的出口产品采取调整措施吗?（基于⑨）

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论点1: 为什么对于铁、铝等的碳排放量仅计算直接排放？

首先，第一个论点是如“达成共识的CBAM的概要”第②部分所述，在CBAM中，对于钢铁、铝、氢这3个品目，只将“直接排放”的CO₂排放量作为碳边界调整的对象。这三种品目的共同点是在生产阶段使用大量的电能，但不将生产电能过程中间接排放的CO₂排放量（即Scope2的排放）作为CBAM的调整对象。对于为何将这3个品目的调整对象限定为直接排放，欧盟给出的理由是考虑到成员国在各国内实施的电力支援政策（State Aid）^注²⁾。这到底是怎么回事?

欧盟是由27个国家组成的联盟，会提出共同的外交政策、预算、气候变化对策等，拥有覆盖整个欧盟的法律，具有作为联邦国家的职能，但仍然是独立主权国家的集合体，各成员国以各自的财政政策和国内法进行统治。其中，在包括电力在内的能源政策方面，各国根据自己的国情和地区特点采取了各自的政策。众所周知，法国约有70%的电力来自核能，而波兰等部分位于中东欧的成员国仍然以煤炭火力作为主要发电方式，根据国情的不同存在多种能源政策。结果，在电费方面，各国都建立了各自的政策性收费体系。例如，在加快普及可再生能源的德国，由于不断上涨的可再生能源税（现在将缴费变成征税，由国家财政负担），电费随之上涨到了欧盟内最高水平。但是，由于担心这样会使德国国内能源消耗大的产业丧失出口竞争力，德国政府对那些在国际竞争中处于弱势的产业，采取了减免90%以上可再生能源税金的措施；另外，对加算在电费中的税费也进行了大幅的减免^注³⁾。结果，德国通过政策调节，将处于国际竞争中的企业的实质工业用电价格降低到与提供廉价核电的邻国法国相同的水平。此外，由于俄乌冲突爆发后化石燃料价格暴涨，欧盟各国的电费也随之上涨，在这种情况下，各国都采取了补贴各种产业用、家用电费的措施。当前欧盟内部的企业使用所在国的化石燃料价格贴补（即负碳价）电力进行生产活动。

在这样的情况下，对于钢铁和铝等电力单位消耗较高的对象产品，如果用CBAM进行内外碳价调整，那么该产品在区域内因消耗电力负担的碳价格到底是多少，将很难统一计算，变得非常复杂。德国从之前开始就减免了可再生能源征税金，而且最近为应对电费激涨，用国家财政来负担税金，从而消除了普及可再生能源的费用负担。结果就是作为使用电力时所负担的碳价，仅按照征收发电时的CO₂直接排放的ETS制度来征收碳价。对产业用电采取怎样的减负政策和碳价免除政策，由区域内各国自行决定，并根据社会、经济形势而调整，而且具体情况不一定公开，因此从技术上看，对进口产品征收公平的碳价是很困难的。

EU-ETS制度下的排放限制本身就只针对生产过程中的直接排放，换言之，ETS制度下的“排放权”所体现的碳价，只针对直接排放征收。以日本钢铁产业为例，在钢铁厂的钢铁生产过程中副产的气体和废热，为最大限度地在钢铁厂内得到有效利用，将其作为自家发电设备的燃料使用（也会排放CO₂），用以此得到的自家电力来供给生产过程中的大部分电力。另一方面，欧盟区域内的钢铁厂将同样的带着CO₂的副生气体卖给附近的发电厂（第三方发电公司）（从钢铁厂的CO₂排放量中扣除），并购买从那里产生的电力来使用。此时根据ETS的规定，从工厂外购买的电力所产生的CO₂不是直接排放，所以是记为“零”排放，这样就可以大幅减少钢铁厂的直接排放量（一种CO₂的洗脱方式）。而且如前所述，在德国的钢铁厂，购买电费所需要的可再生能源税金（碳价格）以前是减免的，现在被免除了。

如果在只计算直接排放的CBAM制度下使用日本、欧洲两种不同计算方式进行钢铁产品的碳边界调整，就会产生棘手的问题。首先存在可比性的问题，即像日本那样，工厂将副生气体用于自家发电站进行发电时所排放的CO₂量是否算作钢铁生产的直接排放量。原本为认真应对CBAM，出口国方面有必要根据EU-ETS的定义，只计算直接排放的CO₂量，但就会出现什么可以算作直接排放的边界公平性问题。此外，在比较根据计算出的CO₂排放量征收的碳价时也会出现问题，日本钢铁厂购买缺少的电力时，需要负担可再生能源税金（基于电力的碳价）^注⁴⁾，而德国钢铁厂购买电力时不仅CO₂排放量计为零，可再生能源税金也被大幅减免。如【CBAM概要】⑧所述，如果该可再生能源税金是通过电力负担的碳价，那么德国钢铁厂的碳价负担几乎为零，而日本钢铁厂则需要承担3.45日元/kWh（2022年度，约合0.18元/kWh）的碳价作为可再生能源税金^注⁵⁾。日本通过间接排放征收的碳价，真的能被视为CBAM制度中调整对象的碳价（前述【CBAM概要】⑧中的税金和费用）吗？

如果CBAM制度规定间接排放的碳价不在调整对象之内，那么像日本这样通过电费来负担碳价的国家的出口产品，就会处于不利的境地。另一方面，如果在CBAM中通过间接排放征收的碳价也作为调整对象，只看这个方面进行比较，德国的钢材碳价负担为零，日本的钢材有碳价负担，那么在日本的负担部分应该被“扣除”。但是，正如【CBAM概要】⑦所述，CBAM规定不进行负碳价扣除。如此一来，还能算作是公平的制度吗?

注1）https://commission.europa.eu/strategy-and-policy/priorities-2019-2024/european-green-deal/delivering-european-green-deal_en

注2）不过，在2025年前将制定为纳入间接排放为调整对象的排放量测定等的方法论。

注3）《海外碳定价现状》小野透（2021年4月16日国际环境经济研究所）

https://ieei.or.jp/2021/04/special201608028/

注4）实际上，日本也引入了可再生能源税金的减免措施，但由于条件严苛，仅有电力单位消耗高的普通钢电炉制造商能够获得80%的减免优惠，特殊钢电炉制造商、高炉制造商不在减免对象之内，通过收税来负担可再生能源投资的补贴。

注5）日本也有对电力消费大的产业最多减免80%可再生能源税的制度，但由于条件严苛，而且没有考虑到保护处于国际竞争中的本国企业，所以大型高炉制造商和特殊钢电炉制造商被排除在减免对象之外。

（未完待续，敬请持续关注！）

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【视角】欧盟引入的碳边界调整机制(CBAM)能否发挥作用?（一）